Etude- AOM- Madrid (Espagne)

 La quatrième rencontre de l’Association des Ombudsmans de la Méditerranée (AOM)  qui s’est tenue à Madrid (Espagne) les 14 et 15 juin 2010 a pris connaissance de la troisième étude présentée par l’expert Gérard Fellous, consacrée aux institutions de médiation du sud de la Méditerranée, ci-dessous :

LES INSTITUTIONS DE MEDIATION

DE L’ESPACE MEDITERRANEEN-SUD

 

Etude complémentaire comparative

sur la typologie des Institutions du Sud

 

Gérard FELLOUS

Juin 2010.

 

INTRODUCTION 

La présente étude complémentaire donne suite à l’étude sur « les Institutions de médiation de l’espace méditerranéen – Typologie et étude comparative. Défenseurs des droits de l’homme. Prospectives » inscrite dans le Plan d’action adopté par la rencontre de Rabat (8-10 novembre 2007), et présentée  lors de la première rencontre constitutive de l’AOM (Marseille-France ; 18-19 décembre 2008). Elle a été complétée par une « Etude sur les critères d’octroie de la qualité de membres » présentée à la rencontre d’Athènes (Grèce- 14-15 décembre 2009).

L’attention est à présent portée sur les Institutions du Sud de l’espace méditerranéen pour une meilleure connaissance de leur création et de leur développement, en particulier dans les années 2008-2010. Il est pris en compte que cette région a sa propre identité historique et culturelle, qui tisse chaque jour des liens plus étroits avec la face nord de la Méditerranée et avec l’Europe, dans tous les domaines politique, économique, culturel, alors que des tensions persistent dans sa partie orientale.

Au cours des trois dernières années, l’AOM s’est avéré être un forum apaisé à l’abri des conflits, véritable pont entre l’Afrique, l’Asie et l’Europe sur des questions fondamentales telles que les droits de l’homme et la médiation dans les populations civiles, foyer d’entente et de coopération. Dans cette perspective il était très important de mieux connaître les Institutions de médiation du Sud de cet espace commun.

METODOLOGIE

Nous utiliserons pour la présente étude, les réponses à un questionnaire complémentaire  de 12 items que nous avons adressé début mars 2010 à 9 Institutions du Sud de l’espace méditerranéen à savoir :

** ALGERIE            : Commission nationale consultative pour la promotion et la protection des droits de l’homme (sans réponse) ;

** EGYPTE : Conseil national des droits de l’homme ;

** ISRAEL: Office of the State Comptroller and Ombudsman;

** JORDANIE : Ombudsman Bureau;

** LIBAN : [Centre professionnel de médiation]

** MAROC: Diwan Al Madhalim;

** PALESTINE AUTORITE: Palestinian Independent Commission for Human Rights;

** TUNISIE : Médiateur administrative de Tunisie ;

** MAURITANIE : Médiateur de la République islamique de Mauritanie (sans réponse).

Soulignons que cinq de ces institutions (Maroc ; Egypte ; Palestine (Autorité) ; Israël et Tunisie sont membres du conseil d’administration de l’AOM.

Les réponses reçues nous ont permis de mettre à jour le questionnaire de 2008 comptant 35 items et portant sur l’ensemble des membres de l’AOM.

La présente étude porte plus spécifiquement sur 8 thèmes :

1—L’indépendance de l’Institution : création et statut ;

2—Le statut de l’Ombudsman- Médiateur ;

3—Le rôle de l’Institution dans la protection des droits de l’homme ;

4—Le champ de compétence de l’Institution : La nature des plaintes reçues

5—Les pouvoirs de propositions législatives et de recommandations ;

6—Les évolutions du nombre de plaintes reçues, et de dossiers résolus entre 2007 et 2009 ;

7—La nature des plaintes reçues ;

8—Les rapports d’activités, et la transparence des travaux de l’Institution.

Nous excluons de nos préoccupations toute idée de classement quelconque des Institutions étudiées, de constituer un sous-groupe régional, et encore moins d’établir une comparaison avec leurs homologues du Nord.

Au-delà de leurs spécificités, inhérentes en particulier aux traditions juridiques différentes des pays (droit romain, Common Law ou droit islamique), ces Institutions du Sud font partie de la même famille régionale méditerranéenne qui s’est constituée avec l’AOM. Nous chercherons, dans la présente étude, à évaluer leur indépendance- de l’Institution elle-même et de son titulaire ; à préciser leur attachement aux droits de l’homme, et à mesurer l’effectivité de leur action au travers de différents paramètres.

1 : Indépendance de l’Institution : Création et statut.

L’AOM a accueilli en son sein, au cours des derniers mois, une nouveau partenaire créé en Jordanie : le Bureau de l’Ombudsman, que nous félicitons.

Dans le même temps, on a enregistré la mise en veilleuse, provisoire, de l’Institution de médiation de la Mauritanie, pays qui est traditionnellement rattaché à l’espace méditerranéen. Un nouveau médiateur a été nommé par décret de la Présidence de la République le 20 mai 2010.

 On remarquera  que deux pays du Sud, la Libye et la Syrie ne se sont pas encore dotés d’une Institution de médiation.

Le cas du Liban est quelque peu particulier puisque bien qu’une loi sur le Médiateur de la République ait été adoptée par la Chambre des députés le 4 février 2005, cette Institution n’a toujours pas de titulaire. L’interlocuteur de l’AOM au Liban demeure donc le Centre professionnel de médiation de l’Université Saint-Joseph. Celui-ci a annoncé que le Président de la République libanaise vient de prendre publiquement l’engagement que l’une de ses priorités après les élections municipales de mai 2010, serait de travailler sur le projet de création de cette Institution. L’AOM, représentée par son président et par son secrétaire général, a du reste participé, en novembre 2009 à Beyrouth, à un colloque organisé par l’USJ sur le thème : « Médiateur de la République : protecteur du citoyen ».

La création des sept Institutions du Sud s’est étalée au  cours des 40 dernières années, la plus ancienne étant celle d’Israël (1971) et la plus récente, celle de Jordanie (2008). Entre se situent : Tunisie (1992), Autorité palestinienne (1993), Algérie et Maroc (2001), Egypte (2004).

Sachant que l’un des critères de l’indépendance et de la pérennité de l’institution réside dans la nature de son texte constitutif on relèvera que trois d’entre elles ont été créées par décret royal –Maroc (Dahir) – ou présidentiel –Algérie et Autorité palestinienne-. La majorité des institutions du Sud ont été créée par la loi : Tunisie (loi organique), Egypte, Jordanie et Liban. Une seule des institutions – Israël- est inscrite dans la constitution, ou ce qui en tient lieu. Paradoxalement c’est dans ce dernier cas que les changements ont été les plus fréquents, avec 12 modifications au cours des dernières années. Mis à part pour l’autorité palestinienne, la stabilité semble être globalement très satisfaisante.

Enfin, tous les textes constitutifs précisent bien que l’institution créée est indépendante. Aucune d’entre elles n’est de nature administrative, législative ou judiciaire.

2 : Statut du Médiateur.

Les modalités de nomination de l’Ombudsman  participent également de son indépendance.

Pour la majorité d’entre eux, ils sont nommés par le chef de l’Etat : -Maroc (le roi), l’Algérie et la Tunisie (le président de la République). Deux d’entre eux sont nommés par le gouvernement, c’est le cas de la Jordanie, et du Liban (prévu par la loi constitutive). L’Autorité palestinienne offre la particularité de voir les membres du conseil élire leur président. Enfin, pour deux institutions, celles d’Egypte et d’Israel,le titulaire est élu par le Parlement..

La durée du mandat est variable, allant de 7 ans – mais non renouvelable- pour Israël, à 3 ans – non renouvelable pour la Liban ; renouvelable une fois, pour la Jordanie ;  et renouvelable sans précision pour l’Algérie. Pour la Tunisie, la durée du mandat est de 5 ans renouvelable ; pour le Maroc, de 6 ans, également renouvelable. La durée du mandat du président de la commission palestinienne n’est pas définie. Concernant le Conseil égyptien des droits de l’homme, le mandat de son président est de trois ans.

Sur le caractère révocable du mandat en cours d’exécution, il est précisé : pour le Maroc (dans le Dahir) que la fonction du Médiateur n’est pas révocable, de même qu’en Egypte et en Tunisie. Israël prévoit qu’il peut être mis fin à la fonction par une décision des ¾ du Parlement, et le Liban prévoit un tel renvoi en cours de mandat, mais sans en préciser les modalités.

Enfin une clause d’immunité accordée au Médiateur, ou des dispositions d’incompatibilité avec d’autres fonctions peuvent être prévues. L’immunité est clairement accordée pour les médiateurs de Jordanie, du Liban et de Tunisie. Mais cette immunité n’est pas prévue pour ceux d’Israël et du Maroc. Il n’est rien dit pour les autres institutions.

De manière générale, nous pouvons dire que le statut des médiateurs est satisfaisant, car stable et peu enclin à des modifications arbitraires. Il est placé sous la protection internationale, qu’il s’agisse des Nations unies ou d’organismes régionaux comme l’AOM.

3 : Rôle de l’Institution dans la protection des droits de l’homme

Nous souhaitons dans cette étude complémentaire évaluer le degré d’engagement des Institutions du Sud en matière de droits de l’homme.

Soulignons que 3 Institutions- celles d’Algérie, d’Egypte et de l’Autorité palestinienne- font également parties du réseau des Institutions nationales de promotion et de protection des droits de l’homme (INDH) relié au Haut commissaire pour les droits de l’homme des Nations unies. Ces institutions ont pour principale fonction la défense des droits de l’homme, mais peuvent également, conformément aux « Principes de Paris » contenus dans une résolution de l’Assemblées générale de l’ONU, jouer un rôle de médiateur avec la population et traiter des plaintes individuelles, comme c’est le cas pour les institutions d’Espagne ou du Portugal, alors que pour le Maroc, la Tunisie ou la France, il existe deux institutions distinctes. Une Institution, celle de Tunisie déclare que les droits de l’homme constituent sa principale fonction.

Trois institutions, celles d’Israël, de Jordanie et du Maroc déclarent que la protection des droits de l’homme occupe une « fonction importante » dans leur rôle. Enfin, la loi constitutive du médiateur du Liban ne fait aucune mention aux droits de l’homme.

On peut considérer que la place que tiennent les droits de l’homme dans l’action des institutions du Sud que nous considérons aujourd’hui est très importante.  De ce fait ces Institutions deviennent un rouage fondamental dans l’instauration de l’Etat de droit et la Démocratie dans ces pays, qu’il faut soutenir et encourager.

4 : Le champ de compétence des Institutions : Nature des plaintes.

Nous avons sélectionné 14 domaines dans lesquels une Institution a la faculté ou non de recevoir des plaintes et d’intervenir. Les réponses indiquent que certaines d’entre elles ont un vaste champ de compétence et d’autres moins.

*Concernant les administrations centrales et régionales la quasi-totalité des Institutions peuvent intervenir, à l’exclusion de la Commission palestinienne *Concernant les services publics, comme par exemple les hôpitaux, toutes les Institutions ont compétence pour intervenir. L’Institution tunisienne y ajoute l’assurance maladie et la sécurité sociale.

*Le domaine des lieux de détention (prisons) est plus restreint : 4 institutions peuvent y intervenir : Egypte, Israël ; Jordanie ; Palestine.

*Pour les plaintes portant sur les droits de l’homme, les droits des enfants ou les discriminations, l’institution marocaine n’a pas pouvoir d’intervention.

*Pour les questions relevant de l’informatique et de l’utilisation de l’internet, seule l’Institution israélienne a compétence de recevoir des plaintes.

* Les plaintes portant sur l’administration de la justice sont recevables par toutes les Institutions.

* Les Institutions d’Egypte, d’Israël, de Jordanie, du Maroc et de Palestine peuvent recevoir des plaintes mettant en cause les forces de police. Mais pour ce qui est de la sécurité, le Diwan Al Madhalim ne peut intervenir, tendis que pour les plaintes concernant l’armée, l’Ombudsman israélien n’a pas compétence, de même que ceux d’Egypte et de Tunisie.

*Enfin, aucune des Institutions n’est habilitée à examiner des plaintes contre le chef de l’Etat. Pour les entités privées seules les institutions égyptienne et tunisienne ont faculté d’intervention.

5 : Pouvoirs de propositions législatives et de recommandations

Aucune des Institutions considérées n’est empêchée de faire des propositions ou recommandations à la lumière des plaintes et réclamation reçues, afin d’améliorer les relations avec les usagers et citoyens.

La majorité d’entre elles soumet ces propositions et recommandations au gouvernement : Egypte ; Israël ; Jordanie ; Maroc (au Premier ministre) ; Palestine ; Tunisie.

Les Institutions d’Algérie, de Tunisie et de Palestine adressent ces propositions au chef de l’Etat. Celles d’Egypte ; de Jordanie et de Palestine, également au Parlement. En plus d’adresser ses recommandations au gouvernement, l’Ombudsman d’Israël les envoie aux organes de contrôle.

6 : Evolutions des plaintes reçues / résolues – 2007-2009

Mis à part le Bureau de l’Ombudsman de Jordanie qui a commencé à recevoir des plaintes au 1er. Février 2009, et qui n’a donc pas produit de statistiques évolutives, 4 Institutions seulement ont donné des précisions sur l’évolution des plaintes reçues entre 2008 et 2009 : Le Diwan Al Madhalim marocain qui fait état d’une diminution de 20 % des plaintes reçues ; tendis que l’Ombudsman d’Israël enregistre un accroissement de 20%. La Commission indépendante palestinienne fait état d’un nombre de plaintes en croissance durant la même période ainsi que le Conseil national égyptien. Le Médiateur administratif de Tunisie indique sur son site un accroissement du nombre des plaintes reçues entre 2007 et 2008 (domaines du social, des affaires administratives et économiques), mais ne publie rien sur l’année 2009.

Quant au nombre de plaintes résolues, l’Institution du Maroc indique une situation stationnaire entre 2008 et 2009, particulièrement concernant les dossiers à caractère administratif et financier. La Commission palestinienne enregistre également un même nombre de dossiers résolu durant la même période. Pour sa part, l’Ombudsman israélien enregistre un accroissement du nombre des cas résolus entre 2008 et 2009, de même que le Conseil d’Egypte,et le Médiateur de Tunisie un accroissement entre 2007 et 2008.

L’activité d’une Institution de médiation dépend moins du nombre absolu de réclamations reçues et traités, que des évolutions d’une année sur l’autre. Il est communément admis qu’un travail dynamique de l’Institution, une bonne implantation dans le pays, une excellente accessibilité et une certaine transparence devraient entrainer des progressions de ces statiques, sauf à croire que l’ensemble des citoyens ne prêtent plus crédit à l’Institution ou que les administrations sont particulièrement vertueuses.

7 : Nature des plaintes reçues.

Peu d’informations nous sont parvenues sur la nature des plaintes reçues entre 2007 et 2009. Néanmoins,les plaintes reçues par le Conseil national égyptien portent sur le social et la justice. Le Diwan Al Madhalim marocain  précise qu’elles se concentrent sur les domaines suivants : expropriation, non exécution des jugements, situations administratives, relogement dans le cadre de la lutte contre l’habitat irrégulier, couverture sociales  ainsi que les questions financières et de fiscalité. La Commission palestinienne a reçu une majorité de plaintes portant sur des violations des droits politiques et civils, ainsi que sur l’administration de la justice. Pour les premières plaintes reçues par l’Ombudsman jordanien, il semble qu’elles portent principalement sur le service civil. L’Ombudsman israélien déclare recevoir des plaintes  portant sur un large spectre allant du social au transports, en passant par l’administration de la justice, les affaires générales ou les questions financières et de fiscalité. Le Médiateur administratif de Tunisie fait état de plaintes reçues dans tous les domaines, ajoutant celles relatives aux affaires économiques, à l’environnement et aux douanes.

8 : Rapports d’activité / Transparence.

Rappelons que l’obligation d’établir un rapport sur le bilan d’activité est particulièrement importante, car elle constitue un élément révélant que l’institution est effective, active et accessible, qu’elle possède des moyens humains, techniques et financiers pour accomplir sa tache et qu’elle est indépendante. Ce rapport est d’autant plus important qu’il permet d’évaluer l’impact de l’action du Médiateur auprès du public. De plus, le fait qu’il soit rendu public avec plus ou moins d’ampleur est significatif du lien tissé avec la population.

A l’exception de l’Institution jordanienne qui n’a pas encore remis son premier rapport, et de celle du Liban qui n’est pas encore effective, l’ensemble des Institution du sud de la méditerranée ont remis l’année dernière un rapport d’activité qui atteste ainsi de la vitalité de leur fonctionnement.

Quatre d’entre elles ont remis leur rapport annuel au chef de l’Etat : Maroc (au roi) ;  Algérie ; Egypte ; Palestine. La Tunisie n’a toujours pas remis son rapport 2009 au Président de la République, prévu au mois de juin 2010. Mais la Commission égyptienne, celle de Palestine de même que le Médiateur tunisien remettent également ce rapport à leur parlement.

L’Ombudsman israélien remet son rapport annuel uniquement au Parlement (Knesset), alors que celui de Jordanie remet le sien au parlement, mais aussi au Conseil des ministres. Le médiateur tunisien remet son rapport  au Premier ministre, en plus du parlement et du président, de même que la Commission palestinienne.

Dans certains cas la représentation nationale met en débat le rapport soumis, afin qu’il lui donné le maximum de suites et de visibilité.

En effet, la diffusion de ce rapport d’activités est aussi un signe de transparence des travaux de l’Institution de médiation, surtout lorsqu’il est rendu public. C’est en particulier le cas pour les institutions d’Egypte, d’Israël et de l’Autorité palestinienne  qui ont rendu public leur dernier rapport 2009. L’institution marocaine indique que cette procédure est en cours, alors que pour celle de Tunisie, le rapport ne peut être rendu public qu’après accord du président de la république, et souvent dans une version expurgée. Enfin il restera à confirmer que l’Ombudsman jordanien rendra public son prochain rapport d’activité, après l’avoir remis au Parlement.

Dans le domaine des changements enregistrés depuis 2008, signalons, outre la mise en place de l’Ombudsman jordanien qui attend de l’AOM assistance et coopération, des extensions d’activités en dehors des capitales, des institutions d’Egypte ; d’Israël et du Maroc, qui viennent de créer des délégations régionales.

Conclusion

Cette étude complémentaire donnant un coup de projecteur sur les Institutions partenaires du sud de l’espace méditerranéen montre à nouveau qu’elles font bien partie intégrante de la « famille », qu’elles répondent aux mêmes critères et remplissent des rôles similaires. Elle montre généralement leur attachement commun à la promotion et à la protection des droits de l’homme, et leur ferme volonté d’œuvrer pour une relation apaisée entre l’Etat, les administrations et les citoyens.

Ces Institutions du Sud souhaitent toutes que, dans le cadre de l’AOM, soit élargi le champ de partenariat Nord-Sud. Il s’agit alors de partager les expériences réussies, de faire profiter des avancées enregistrées ici et là, des techniques et progrès de gestion nouveaux. La volonté est de mettre en commun les compétences, mais aussi d’étudier et d’analyser des questions d’intérêt commun, peut être en se rencontrant plus souvent au cours de programmes multilatéraux ou bilatéraux pour des programmes de soutien et d’échanges profitables à tous.

ANNEXE 1 – LISTE DES INSTITUTIONS ETUDIEES

Algérie

Commission nationale consultative pour la

promotion et la protection des droits de l’homme

M.Abdelouahab MERDJANA (Secrétaire général)

Egypte

Commission nationale des droits de l’homme

M. Boutros BOUTROS-GHALI (Président)

Israël

State Comptroller & Ombudsman

Juge Micha LINDENSTRAUSS

Jordanie

Ombudsman Bureau

M. Abdelilah KURDI

Liban

[Centre professionnel de médiation- USJ]

Mme. Johanna HAWARI BOURGELY

Maroc

Diwan Al Madhalim

M. Moulay Mhamed IRAKI

Palestine (Autorité)

Palestinian independant Commission

for Citizen’s rights

Dr. Mamdouth ACKER

Tunisie

Médiateur administratif

Mme. Saïda RAHMOUNI

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