L’échec « stupéfiant » de la communauté internationale face aux atrocités criminelles

Poutine joue le sauveur à l’Assemblée générale de l’ONU

par Gérard Fellous[1]

Dans le cadre des Nations Unies, la communauté internationale est restée paralysée et impuissante face aux 220 000 morts civils en Syrie, et au million de blessés depuis le début du conflit, outre 7,6 millions de personnes déplacées et près de 4 millions de réfugiés[2]. Pour 80% il s’agit de victimes de l’armée régulière de Bachar Al-Assad, des milices locales et des milices chiites étrangères alliées au régime, et pour 7,4%  de Daech-Etat islamique[3].

Les agences spécialisées de l’ONU précisent que, durant les huit premiers mois de 2015, 2 850 enfants, femmes et hommes sont morts ou disparus en tentant de traverser la Méditerranée pour trouver refuge au nord, sur les 380 000 personnes débarquées sur le continent européen.

En Jordanie, où le Haut-commissariat aux réfugiés de l’ONU (HCR)  a enregistré 629 000 réfugiés venus de Syrie depuis mars 2011 (sur une population de 6,5 millions d’habitants), deux camps recueillent seulement 15% d’entre eux. 211 000 personnes sont livrées à la grande pauvreté qui, ne pouvant survivre sans l’aide internationale, commencent à refluer en Syrie, au péril de leur vie. Le Programme alimentaire mondial des Nations Unies (PAM) n’a pu financer son action en faveur de ces réfugiés syriens qu’à hauteur de 41%, indique Jonathan Campbell, représentant du PAM en Jordanie. Pour Andrew Harper, représentant du HCR : « Si on ne résout pas la crise syrienne, qui pousse ces gens à émigrer, alors au moins faut-il leur accorder une aide. A défaut de cela, vous les condamnerez à rentrer au pays. »

Qu’a fait en amont la communauté internationale pour prévenir ou réagir devant ce drame humain d’envergure qui entache le passage du XXe au XXIe siècle ?

Rien, ou presque, à ce jour…

Mais nous pourrions être à la veille d’une donne nouvelle dans la région, que tentera d’imposer, à son profit, le président russe Vladimir Poutine lorsqu’il s’adressera le 28 septembre prochain à New-York à la 70^e session anniversaire de l’Assemblée générale des Nations Unies. Avant de lancer devant l’ONU sa propre « coalition alternative » internationale contre Daech incluant une alliance avec le clan alaouite de Bachir Al-Assad, Poutine avait obtenu le soutien, le 15 septembre dernier à Douchanbé (Tadjikistan) de l’Organisation du traité de sécurité collective- OTSC[4], ainsi qu’en juillet 2015, à Oufa (Russie) de 15 chefs d’Etat et de gouvernement principalement d’Asie et du Proche-Orient.

Les occasions manquées de l’ONU.

Alors que dans les années 90 plusieurs Opérations de maintien de la paix (OMP) de l’ONU furent mises en œuvre en Afrique, à partir de 1999 elles se tarissent face à la multiplication des demandes. En 2007 l’Assemblée générale de l’ONU lançait un programme de restructuration interne, en mettant en place un Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) vite dépassé car il ne s’agissait plus de maintenir la paix, mais de l’imposer de manière militaire, comme dans l’ex-Yougoslavie, la Somalie ou le Rwanda.

Avec lucidité, le Secrétaire général des Nations Unies, estime aujourd’hui à propos du Proche-Orient que « l’échec stupéfiant de cette souffrance devrait inciter la communauté internationale à évaluer honnêtement ses échecs. »[5] Dressant un bilan sur les dix dernières années de la mise en application de cet engagement onusien, Ban Ki -moon se montre peu complaisant. Il souligne que « le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité sont un grave affront à l’humanité, à la dignité même des êtres humains (…) Ces atrocités criminelles peuvent engendrer une instabilité durable, à l’intérieur comme au-delà des frontières. »

En particulier en Irak et en Syrie, l’implantation et l’extension de Daech-Etat islamique, ainsi que d’autres groupes terroristes extrémistes a provoqué une recrudescence des atrocités criminelles et des persécutions contre des minorités religieuses, dénonce le Secrétaire général adjoint des Nations Unies, conseiller spécial pour la prévention du génocide, Adama Dieng[6].

Pour sa part, le vice-secrétaire général des Nations Unies, qui a présidé l’Assemblée générale en 2005 et qui a occupé les fonctions de secrétaire général adjoint en charge de l’action humanitaire, Jan Eliasson constate[7] qu’il aurait fallu, en Irak, « combiner les moyens militaires, qui sont sans aucun doute nécessaires, avec une stratégie politique » apportant notamment un soutien au gouvernement en place et des aides aux réfugiés. Il ajoutait qu’en Syrie, il aurait fallu « des efforts combinés » des membres du Conseil de sécurité et des pays de la région « pour mettre un terme à l’horreur ». Il déplore que « pour l’instant, nous n’avons pas eu de résolution forte » de la communauté internationale, faisant allusion aux nombreux vétos que Moscou a opposés à toute résolution condamnant le pouvoir de Damas, et pire encore à l’accroissement de son soutien militaire en septembre 2015.

Les engagements internationaux

Les Etats membres des Nations Unies, unanimes, avaient pourtant adopté en 2005, le Principe de la « responsabilité de protéger » qui prévoit qu’en cas de défaillance d’un Etat du devoir de protéger sa population  contre les cas de génocides, crimes de guerre, nettoyages ethniques et crimes contre l’humanité, il revient à la communauté internationale de s’y substituer. La protection des populations était devenue non seulement une responsabilité nationale, mais également internationale. Tous les Etats ont ainsi accepté la responsabilité collective de s’aider mutuellement « à mener en temps voulu une action collective résolue (…) lorsque les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations », selon la formule de Ban Ki-moon. Il était prévu en particulier un recours à une intervention militaire, dans le cadre du chapitre VII de la Charte de l’ONU, qu’il s’agisse de conflits interétatiques ou de guerres civiles[8].

Il faut rappeler que cette exigence internationale de « responsabilité de protéger » a été réaffirmée à de nombreuses reprises au Nations Unies, au cours des dix dernières années, en particulier dans 30 résolutions adoptées par le Conseil de sécurité et 6 déclarations de la présidence de celui-ci,  ainsi qu’à l’Assemblée générale de l’ONU au cours de six débats annuels , de même que  dans 13 résolutions adoptées par le Conseil des droits de l’homme. Au niveau régional, le Parlement européen a recommandé que la « responsabilité de protéger » soit pleinement appliquée par l’Union européenne[9]. Il en fut de même pour l’Afrique, par la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples.

En dépit de quelques succès notables d’un engagement international concerté en Côte d’Ivoire, en Guinée, au Kenya et au Kirghizistan, le Secrétaire général de l’ONU dénonce « les échecs cuisants enregistrés en matière de prévention des atrocités criminelles[10]  au cours du vingtième siècle », notamment en Irak, Libye, Nigéria, Soudan du sud, Soudan, Syrie, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Corée du nord et Yémen. Il ajoute que « dans nombre d’autres situations, on assiste à de graves violations des droits de l’homme ou du droit humanitaire international qui engendrent un risque important d’escalade, ou se caractérise par un extrémisme violent qui menace en particulier les minorités religieuses et ethniques. »

Quelles sont ce que le rapport de l’ONU appelle les « difficultés subsistantes » qui ont entravé l’application du principe de « responsabilité de protéger » ?

Dans le cas de la Libye, l’intervention militaire contre le régime Kadhafi, bien qu’autorisée par le Conseil de sécurité (Résolution 1973 de 2011) n’avait pas été encadrée, entrainant des réserves de certains membres de l’ONU qui dénoncèrent une utilisation abusive du principe, et une absence de suivi politique ce qui a entrainé le démantèlement politique de ce pays.

Face aux groupes armés non étatiques

En ce qui concerne les atrocités criminelles commises par Daech-Etat islamique en Syrie et en Irak, de même que par Boko Haram au nord-est du Nigeria, par le Mouvement des Chaabab dans la corne de l’Afrique, et d’autres groupes armés non étatiques, le Secrétaire général de l’ONU constate que le recours au génocide, aux crimes de guerre, au nettoyage ethnique et aux crimes contre l’humanité « comme stratégie pour servir leurs objectifs est sans précédent. »

La raison principale est que les dispositions onusiennes contraignantes pour les Etats signataires ne s’appliquent pas à ces groupes, ce qui exige des réponses nouvelles de la communauté internationale.

Les cas des Etats voyous

La communauté internationale s’est montrée également incapable de mettre fin efficacement aux régimes étatiques voyous qui frappent des pays comme la République arabe syrienne ou la République démocratique populaire de Corée.

Pour le premier, le soutien de la Russie ou de l’Iran au régime de Bachar Al-Assad se manifeste au Conseil de sécurité par l’obstruction systématique à toute forme de sanction internationale. Sauf à réformer d’urgence l’usage du droit de veto, à restructurer fondamentalement les Nations Unies, et à faire en sorte que la souveraineté des Etats ne s’oppose plus à la « responsabilité de protéger », les Nations Unies ne pourront sortir de l’ornière.

Prioritairement, le temps est venu de sortir ce concept de la « Responsabilité de protéger » de la tutelle du Conseil de sécurité, en attendant de procéder à une réforme profonde du Système des Nations Unies qui se trouve confronté à un nouveau défi, semblable à celui que la Société des Nations dut affronter en 1945 après les drames provoqués par le nazisme.[11]

Par ailleurs, trop d’Etats membres des Nations Unies n’ont toujours pas signé et ratifié (y compris sans réserves) les principaux instruments internationaux. Ainsi, 48 Etats membres ne sont pas Parties à la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide ; 28 n’ont pas encore signé et ratifié l’un ou les deux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949 qui fixent les obligations de protection dans les situations de conflit armé international ou non ; 72 pays n’ont toujours pas adhérer au Statut de Rome  de la Cour pénale internationale, sans compter que certains pays signataires  n’ont pour autant pas respecté leurs obligations ou n’ont pas mis leurs juridictions nationales en conformité avec les critères internationaux particulièrement en ce qui concerne les procédures d’enquêtes ou les sanctions en cas d’atrocités criminelles. La totalité de la communauté internationale doit être unanimement convaincue que la lutte contre l’impunité  n’est ni optionnelle, ni négociable. C’est également à ce prix que l’ONU pourra lutter contre la répétition des atrocités criminelles, souligne le rapport-bilan du Secrétaire général.

Des perspectives de réformes

Le Secrétaire général suggère aujourd’hui quatre pistes de réformes destinées à faire face aux groupes armés non étatiques, tel que Daech-Etat islamique.

** Dans le cadre d’un plan d’action de prévention de l’extrémisme violent, il reviendra à l’ONU de mieux connaitre les objectifs, les idéologies et les tactiques de ces groupes armés non étatiques, ainsi que les conditions de leurs actions criminelles, afin de déclencher des mécanismes d’alerte rapide.

** Il sera également nécessaire d’adapter certains aspects de la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies afin de promouvoir un dialogue entre les civilisations, les cultures, les peuples et les religions.

**Toute intervention militaire contre les groupes armés non étatiques devra s’accompagner  de stratégies politiques pour la reconstruction de la société, en prenant en compte ses doléances légitimes, sa cohésion sociale et la réduction des tensions intercommunautaires. L’action armée contre les groupes terroristes devra éviter d’exposer les populations civiles à des dégâts collatéraux. Face à l’utilisation par des groupes terroristes tels que Daech-Etat islamique, qui utilisent l’Internet et les médias sociaux pour répandre leur idéologie extrémiste violente, la restructuration politique d’un pays où d’une région devra également donner un rôle constructif aux nouveaux médias et aux nouvelles technologies de communication.

**Enfin, toute action de la communauté internationale contre ces acteurs non étatiques devra se conformer scrupuleusement et systématiquement au respect des droits de l’homme et du droit humanitaire.

Le Conseil de sécurité sera appeler à avaliser  ces grandes priorités pour la prochaine décennie, faute de quoi les Nations Unies pourraient entrer dans une crise qui lui serait fatale.

Des solutions de substitution en aval

Pour l’heure, et faute d’une action en amont des Nations Unies pour prévenir et mettre fin aux atrocités criminelles au Proche Orient, l’Union européenne, ainsi qu’un certain nombre de pays dans le monde, dont les Etats Unis (10 000) sont intervenus pour recueillir et mettre à l’abri un certain nombre de migrants issus des pays du Proche-Orient en guerre.

Dans l’urgence, l’Union européenne a décidé de répartir immédiatement 160 000 d’entre eux entre ses 28 Etats membres, en leur accordant le statut de demandeurs d’asile.[12]

Se substituant au Conseil de sécurité de l’ONU, la France et la Jordanie réunissaient le 8 septembre, à Paris, 56 Etats  (sur les 135 membres des Nations Unies), et 11 organisations régionales et internationales pour une « Conférence internationale sur les victimes de violences religieuses et ethniques au Moyen-Orient. »

Alors que le Conseiller spécial de l’ONU pour la responsabilité de protéger  proposait un recueil de bonnes pratiques autour de trois piliers, pour une mise en œuvre effective de la Responsabilité de protéger, la Conférence de Paris adoptait un « Plan d’action », présenté comme une « feuille de route »  pour la communauté internationale. Sa faiblesse est que les mesures proposées ne sont pas contraignantes.

Sans attendre que l’Organisation des Nations Unies sorte de sa paralysie, moins de la moitié de la communauté internationale contourne la difficulté afin de répondre à l’urgence d’une situation, sous la pression d’une opinion internationale révulsée par les atrocités commises. Cette « boîte à outils » devrait inspirer l’action future de l’ONU.

La Conférence de Paris précise bien que la solidarité internationale doit s’exprimer envers des victimes sans distinction de religion ou d’appartenance ethnique, dans « une indignation et une assistance universelles. »Elle suggère que « les atrocités commises par Daech à leur encontre sont constitutives de crimes contre l’Humanité.»

Trois types d’actions sont proposés à la communauté internationale :

*Un accompagnement humanitaire des réfugiés et déplacés dans le but de permettre leur retour sur leurs terres d’origine ;

*Une lutte effective contre l’impunité des acteurs de ces crimes ;

*La définition d’un cadre politique  visant à la stabilisation, la réconciliation et la pérennisation de la diversité des populations du Proche-Orient.

Un bilan de ce  plan d’action de Paris, sera tiré dans un an en Espagne, au cours d’une conférence de suivi.

De son côté, le Conseiller spécial pour la responsabilité de protéger des Nations Unies propose, dans le cadre du bilan décennal du Secrétaire général,  des mesures plus durables  et plus ciblées permettant de lutter contre les principales sources de risques et d’améliorer l’efficacité des mécanismes de protection des populations dans le monde.

Il définit trois piliers d’actions futures :

**  Obtenir des Etats membres des Nations Unies qui ne l’ont pas encore fait, qu’ils signent et ratifient  tous les instruments juridiques relatifs au génocide, aux crimes de guerre, au nettoyage ethnique et aux crimes contre l’humanité existants. Les convaincre de doter leur législation nationale de tous les engagements pris (mesures constitutionnelles, politiques publiques,  protection des minorités, respect des droits de l’homme, du droit humanitaire et du droit des réfugiés, etc.), et mettre en place des réseaux de centres de liaison.

**Afin de prévenir et de lutter contre les risques de violence et d’atrocités criminelles,  les organismes intergouvernementaux des Nations Unies, seront doter de moyens politique et financier pour déléguer des envoyés spéciaux, des médiateurs, des opérations de paix et des bureaux régionaux dans les zones de populations menacées.

**Lancer une « réaction résolue en temps voulu », en particulier afin  que le Conseil de sécurité, qui a trop souvent manqué à sa responsabilité mondiale, en autorisant des intérêts stratégiques plus étroits, a empêché d’obtenir un consensus et de mener une action collective robuste.

Futur indécis

Faute d’une ferme volonté politique, d’une détermination sans faille dans le cadre de l’ONU, en particulier en faveur d’une mise en œuvre effective et efficace des dispositions de la responsabilité de protéger les populations menacées, la communauté internationale s’exposera inéluctablement à de nouveaux risques d’atrocités criminelles, et à de mouvements massifs de populations tels que nous venons de les connaitre au Proche-Orient et aux frontières de l’Europe. Reste la perspective d’une offensive militaire efficace lancée par la communauté internationale en Syrie, en complément d’une solution diplomatique et politique, dont les objectifs et les moyens ne sont toujours pas précisés.

Gérard FELLOUS

20 septembre 2015