LA FONCTION CONSULTATIVE DES INSTITUTIONS NATIONALE DE PROMOTION ET DE PROTECTION DES DROITS DE L’HOMME

Gérard FELLOUS

Secrétaire général de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (France)

La Commission nationale consultative des droits de l’Homme de France (CNCDH) vous remercie chaleureusement de l’avoir invitée à cette importante manifestation qui se tient au Caire, et vous félicite pour l’excellente organisation de ses travaux.

Notre Commission a accumulé une longue expérience depuis sa création, en 1947, sous la présidence de René Cassin – Prix Nobel de la Paix -, puis ensuite, en 1986 depuis son rattachement, à titre consultatif, au Premier ministre. Ses évolutions et ses nombreux travaux témoignent du grand intérêt que la France porte à l’effectivité des droits de l’Homme, tant sur le territoire national que sur la scène internationale.

L’expérience de cette Commission française, dont le texte constitutif précise clairement qu’elle est indépendante, a été mise au service de la création d’un réseau mondial  des Institutions  nationales, en  liaison étroite  avec le  Haut Commissaire aux droits de l’Homme des Nations Unies. Lorsqu’en 1991, nous réunissions à Paris la première Rencontre internationale des Institutions nationales des droits de l’Homme, notre souhait était de préparer des principes directeurs définissant une telle Institution nationale. L’Assemblée générale des Nations Unies nous a suivi en adoptant, en décembre 1993, une résolution fixant ce que l’on a appelé les « Principes de Paris ». Depuis, ce réseau mondial s’est développé et renforcé avec la création d’Institutions nationales dans plus de 70 pays dans le monde. Ces Institutions nationales se sont organisées non seulement au plan mondial, mais aussi régional et sous-régional et dernièrement par la création d’une Association francophone des Commissions nationales des droits de l’Homme, sous l’égide de l’Agence intergouverne- mentale de la Francophonie.

Vous avez annoncé que l’Egypte a l’intention de se doter d’une telle Institution nationale. La CNCDH formule les vœux les plus chaleureux de succès pour cet important projet et se met à votre disposition pour toute l’assistance technique et de soutien que vous souhaitez.

Le thème que vous m’avez demandé de traiter, celui de la fonction consultative d’une Institution nationale des droits de l’Homme, est fort bien connu de tous, dans son principe. Les « Principes de Paris » posent, en condition première, l’indépendance d’une telle Institution nationale. Les critères d’indépendance sont clairement fixés, je n’y reviendrai pas.

La question est de savoir comment une Institution nationale indépendante peut avoir un rôle consultatif, dans quel champ d’intervention et auprès de quelle autorité ?

Il faut auparavant préciser que notre système mondial prévoit deux cas de figure :

–          L’Institution nationale dont la fonction est exclusivement consultatif ;

–          et l’Institution nationale quasi-juridictionnelle qui, selon le système juridique de « Common Law » traite aussi des plaintes individuelles en matière de violation des droits de l’Homme.

Je ne traiterai que du premier cas :

I – Une Institution nationale consultative auprès de qui ?

Il faut préciser que les « Principes de Paris » préconise qu’une telle Institution nationale soit créée au plus haut niveau de l’ordre institutionnel national. Dans certains pays, elle est prévue par la Constitution. Dans la majorité des cas, elle est créée par une loi parlementaire. Certaines sont créées par décret présidentiel ou par tout acte de la plus haute autorité du pays. Enfin certaines sont créées par un décret ou un acte de l’Exécutif.

Dans tous les cas possibles, la préoccupation est que les avis, recommandations, études émis par cette Institution nationale trouvent, dans toute la mesure du possible, une traduction effective dans la vie des citoyens, par des mesures concrètes de promotion et de protection des droits de l’Homme.

Cette fonction consultative induit, dans bien des cas, que l’Institution nationale se présente comme une « autorité morale », un « Conseil des sages » chargée de dire et de rappeler les normes nationales et internationales des droits de l’Homme, et chargée de veiller à la mise en œuvre de ce que la CNCDH appelle, en France, « le droit du droit ».

Le rôle consultatif implique donc une attitude de veille et de propositions, pour une grande part, à l’égard de l’Exécutif et des pouvoirs publics, selon le principe  que  les  droits  de  l’Homme  ne  peuvent  être  uniquement

« proclamatifs » selon les engagements nationaux et internationaux pris par un Etat, mais aussi, et peut être surtout, « effectifs », c’est-à-dire appliqués dans la vie quotidienne du pays. Ils sont considérés par beaucoup comme  un élément constitutif de la vie démocratique d’un pays.

II  . Le champ de ce rôle consultatif ?

Il est le plus large possible selon le principe de l’universalité et de l’indivisibilité des droits de l’Homme proclamé par tous les instruments internationaux. Il couvre tous les domaines prévus par ceux-ci, c’est-à-dire les droits civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que les droits spécifiques (enfants, femmes, etc…) prévus par la Charte des droits de l’Homme des Nations Unies et par les instruments pertinents.

Il ne saurait être question d’exclure l’un d’entre eux, bien que des priorités puissent être définies dans l’urgence de leur réalisation.

La préoccupation première est de mettre au centre du dispositif les victimes des violations des droits de l’Homme.

III  . Comment jouer ce rôle consultatif ?

L’Institution nationale étant un rassemblement d’experts, de « sages », de représentants de la société civile, il est clair que son rôle consultatif se traduit concrètement par des avis thématiques, des recommandations, des études. L’exigence est que, les constats faits objectivement et sérieusement, des propositions concrètes et réalistes soient faites aux autorités.

Cette mission d’expertise est soumise à l’appréciation des responsables. Bien entendu, elle n’est pas contraignante, mais elle ne saurait pas, non plus, restée sans réponse, faute de quoi l’Institution nationale perdrait rapidement toute sa crédibilité.