ONU : LA DIPLOMATIE MULTILATERALE: ENTRE GESTICULATIONS ET COMPROMIS FEUTRES

ONU : LA DIPLOMATIE MULTILATERALE: ENTRE GESTICULATIONS ET COMPROMIS FEUTRES 

 

 

Par Gérard Fellous

Expert aux Nations Unies

 

onu-diplomatie-multilateraleINTRODUCTION

Autant les relations entre pays –de guerre et de paix- dans le cadre de la diplomatie bilatérale, font partie de la culture des peuples et sont audibles au plus grand nombre ; autant les relations multilatérales restent mystérieuses ou même ignorées du grand public.

De toutes les institutions multilatérales, telles que l’Organisation internationale du travail (OIT) , le Fonds monétaire international (FMI) ou l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), l’Organisation des Nations Unies (ONU) demeure, en ce début du XXIe siècle, et après plus de soixante ans d’existence, celle vers qui se tournent les plus grands espoirs, mais aussi celle qui attire les plus acerbes critiques, elle qui est censée pacifier les relations entre 193 Etats membres.

Tel, un Janus des temps modernes, l’ONU offre d’une part le visage policé d’un forum vertueux de la négociation , des compromis obtenus dans des textes équilibrés, issus de la discrétion des chancelleries ; et d’autre part le visage rubicond  d’une foire d’empoigne planétaire, caisse de résonance des gesticulations et des pressions, des faux semblants , de l’instrumentalisation de l’Organisation par des pays ou groupes d’Etats qui lui sont hostiles, comme ce fut le cas durant la Guerre froide.

Dans une première partie, nous tenterons une étude de cas qui ont mobilisé récemment la communauté internationale, en mettant en lumière le fonctionnement de  l’Organisation et sa complexité, que nous avons pu examiner dans le cadre de nos fonctions.

Dans une deuxième partie, nous entrerons dans le dédale de l’ONU en mettant en évidence les progrès, les bienfaits et la structuration de la vie internationale et du droit supra national qu’elle a apportés depuis sa création.

Enfin, dans une dernière partie, nous détecterons ses manquements, ses insuffisances, ses échecs et les multiples tentatives de la réformer pour parvenir à un idéal en gestation.

Ces éléments à décharge et à charge permettront peut-être à chacun de se familiariser quelque peu avec la diplomatie internationale et de se forger une opinion personnelle sur l’ONU.

 

I : Trois situations significatives

Les choses ne sont jamaisn si bonnes ni si mauvaises qu’on le croit. Klemens von Metternich

 

Complexes et évolutifs, le rôle, le fonctionnement et les insuffisances de la diplomatie multilatérale dans le système des Nations Unies peuvent être illustrés par trois situations internationales récentes, que j’ai vécues à l’ONU, de l’intérieur.

La première  est une conférence mondiale, comme il en existe peu sur une question d’intérêt planétaire, portant sur la lutte contre le racisme et les discriminations.

La deuxième a eu pour théâtre le Conseil des droits de l’homme, à Genève, qui fit l’objet ces dernières années d’une réforme, après la faillite de la Commission des droits de l’homme.

La troisième situation concerne un dossier endémique aux Nations Unies, celui du Proche Orient et d’Israël qui mobilise les structures onusiennes, et au premier chef, le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale.

Le trait commun entre ces trois situations est qu’elles réunissent paradoxalement deux aspects du système onusien : La médiatisation – certains diront la propagande- qui vise à mobiliser les opinions publiques et les peuples, en une sorte de « roulement de tambour » qui se voudrait mobilisateur ; et d’autre part, la diplomatie multilatérale menée par les professionnels des chancelleries, dans ce que l’on appelle des « négociations feutrées », faites de compromis et d’équilibres. Si les premières manifestations spectaculaires sont bien connues du grand public, les secondes sont généralement ignorées, ou sous-estimées, car peu lisibles.

Cas n° 1 : 2001 : En ce mois de septembre, de printemps dans l’hémisphère sud, la douce et calme station balnéaire de Durban, en Afrique du Sud, perd vite sa sérénité en accueillant la troisième « Conférence mondiale des Nations unies contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée ».

Le contraste est saisissant entre les quartiers « downtown » de la mégapole Johannesburg, aux rues défoncées et peu sures, à l’ombre des terrils d’anciennes mines à ciel ouvert ; le quartier huppé des gratte-ciel de Standfor ; ou l’immense concentration horizontale de Soweto, jadis explosive, aujourd’hui quadrillée de rues viabilisées, rénovées de constructions en dur avec restaurants pour touristes et visite incontournable de la maison de Mandela.

Les hôtels de curistes de bord de mer de Durban se transforment vite en quartiers généraux des délégations officielles d’une centaine de pays, ainsi que de plus de quatre mille militants de centaines d’associations, venus des quatre coins de la planète, pour certains d’entre eux en costume national. Le Centre des conférences internationales est un complexe de vastes halls mis à disposition de la conférence onusienne, mais aussi des ONG qui  y organisent des manifestations parallèles ou des expositions, qui ne sont pas placées sous la responsabilité de l’ONU.

L’objectif avoué de la Haut-Commissaire pour les droits de l’homme, également secrétaire général de cette Conférence mondiale, Mme. Mary Robinson, est de constituer une vaste « alliance contre le racisme » suscitant ainsi une participation active de la société civile, des ONG nationales et internationales, des Institutions nationales des droits de l’homme, encouragés à y présenter leurs actions contre le racisme et à débattre librement. De multiples forums s’y tiennent, allant des «  liens entre le Sida/VIH et la discrimination », à la traite négrière ou aux migrations internationales. Des « happenings » permanents sont organisés en marge des travaux par des « collectifs » ou des regroupements de lobbying. Apparaissent des spectacles musicaux, des meetings politiques, des défilés protestataires, au milieu d’un marché aux objets folkloriques.

Techniquement la conférence interétatique se déroule dans un bâtiment séparé : Y sont admis sur accréditation, les représentants des Etats, mais aussi, sur le modèle de la Commission des droits de l’homme de Genève, des représentants accrédités des Institutions nationales et des ONG. Le règlement de la Conférence prévoit que ces dernières « peuvent participer, à titre d’observateurs, aux délibérations de la Conférence, de tous comités ou groupes de travail sur les questions de leur compétence ». Elles sont donc admises à présenter des propositions écrites dans les différents groupes de travail, et particulièrement dans  le Comité principal des résolutions.

La conférence elle-même s’ouvre dans un climat feutré et courtois. Il est vrai qu’elle avait été précédée par trois conférences préparatoires à Genève qui avaient tenté de baliser l’ordre du jour, les interventions et même un projet de résolution finale.

Mais bien vite, on devait se rendre compte que « l’enfer est pavé de bonnes intentions ». Le Conférence se transforme en un gigantesque forum politique où toutes les « causes » , tous les thèmes, sont exposés et défendus par une myriade d’ONG de toutes natures, accréditées ou non, véritablement « non gouvernementales » ou faussement indépendantes.

Il est une « cause » qui domine dans le brouhaha général, celle de la Palestine, qui se transforme aussitôt en acte d’accusation contre Israël, qualifié « d’Etat raciste ». Le conflit du Proche-Orient est transposé à Durban, avec la particularité qu’Israël n’y est pas présent, pas plus que des ONG pouvant défendre ses thèses. La mobilisation est unilatérale et très violente. Ses échos traversent les murs de la Conférence interétatique pour être repris par certaines délégations comme celle de Cuba, ou d’autres d’Amérique latine ou des pays arabes. La Conférence contre le racisme devient, à certains moments, une Conférence sur le Proche Orient, contre Israël. Le phénomène apparait pour certains diplomates comme étant spontané. C’était faire preuve de grande naïveté. En témoigne la présence au troisième étage du Royal Hôtel, proche du centre des expositions, d’un groupe de militants tiers-mondistes de haut niveau, mené en particulier par l’algérien Ahmed Ben Bella, qui tient une cellule d’action réunie en permanence durant les travaux de la Conférence.

Les délégations officielles des Etats s’en trouvent aussitôt paralysés, assaillies par des projets de modification de la résolution finale condamnant l’Etat d’Israël. Ils tentent de faire valoir une diplomatie traditionnelle de compromis et d’équilibre. Mais les pressions extérieures sont trop fortes et des délégations, comme celle de Cuba, menacent de faire obstruction à toute résolution finale, et donc de faire « capoter » la Conférence, ce à quoi se refuse le pays hôte, l’Afrique du sud qui, de plus, préside les travaux. Le dernier jour de la Conférence se déroule dans une atmosphère de crise. Il est minuit moins le quart, et aucun consensus pour un texte de résolution finale ne se dégage. Certains- parmi lesquels l’ambassadeur français des droits de l’homme- pensent déjà « arrêter les pendules », selon l’expression onusienne qui vise à prolonger d’un jour la date de clôture. En réalité, le bras de fer a été géré discrètement par un groupe d’Etats occidentaux qui a préparé un texte final qu’il juge acceptable, et s’apprête à accuser certains Etats perturbateurs de saboter cette Conférence mondiale, constat d’échec que veut éviter l’Afrique du sud. A minuit, cette dernière  accepte de convaincre les pays africains, qui la suivent, en constituant ainsi une majorité.

La Déclaration et le Plan d’action de Durban ne désignent plus un pays –Israël- à la vindicte universelle. Il s’agissait du reste du seul pays qui devait être nommé.

Néanmoins, cet accord diplomatique réserve deux points- sur 122- au Proche Orient, en un semblant d’équilibre entre les revendications des uns et des autres :

« 63. Nous sommes préoccupés par le sort du peuple palestinien vivant sous l’occupation étrangère. Nous reconnaissons le droit inaliénable du peuple palestinien à l’autodétermination et à la création d’un état indépendant, ainsi que le droit à la sécurité de tous les Etats de la région, y compris Israël, et engageons tous les Etats à soutenir le processus de paix et à le mener à bien rapidement.

64. Nous lançons un appel en faveur d’une juste paix, globale et durable dans la région, qui permette à tous les peuples de coexister et de vivre dans l’égalité, la justice et la sécurité en exerçant les droits de l’homme reconnus à l’échelle internationale ».

Des diplomates occidentaux qui ont participé à la rédaction du texte, font remarquer que ces deux points sur le Proche Orient ne contiennent aucune « condamnation », et qu’ils n’apportent rien de nouveau par rapport aux textes antérieurs adoptés par les Nations unies. Reste que l’on ne voit pas en quoi la question du Proche Orient aurait sa place dans une conférence mondiale sur le racisme, qui n’évoque par ailleurs aucune autre situation de conflit dans le monde. Sur le terrain de la propagande et de la communication, la « manœuvre » a été présentée et perçue, dans un certain nombre de pays dans le monde, comme la condamnation d’un « Etat raciste », et pour certaines opinions publiques arabes ou latino, comme une « victoire ».

Il faut faire remarquer que la Déclaration finale de Durban comporte deux autres articles intéressants, entrant bien dans l’objet de la Conférence :

« 58. Nous rappelons que l’Holocauste ne doit jamais être oublié ;(…)

61. Nous constatons avec une profonde inquiétude la montée de l’antisémitisme et de l’islamophobie dans diverses régions du monde, ainsi que l’apparition de mouvements racistes et violents inspirés par le racisme et des idées discriminatoires à l’encontre des communautés juives, musulmanes et arabes ».

On notera que par « Holocauste » on entend « Shoa ». Par ailleurs, ici également la « technique » de la diplomatie multilatérale qui cherche des satisfactions partagées, met sur un même plan « antisémitisme » et « islamophobie », « juifs » et « musulmans et arabes », en un amalgame entre religions, races et ethnies. L’ONU en est encore à utiliser le concept de « race », ethnologiquement et biologiquement disqualifié depuis des décennies.

Pour certains occidentaux, le pire aurait été évité à Durban. Pour d’autres des traces délétères demeureront pour de longues années. Ceux qui n’ont pas obtenu victoire reviendront à la charge dans les années suivantes.

Cas n° 2 : 2009 : Au Conseil des droits de l’homme, réuni en séance plénière au Palais des Nations, à Genève (20-24 avril), le président de la République islamique d’Iran, Mahmoud Ahmadinedjad, monte le premier à la tribune, accueilli par le Secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon, et en présence de la Haut-commissaire aux droits de l’homme, Navy Pillay, et de l’ensemble des Etats membres de l’ONU. Plusieurs pays (Etats-Unis d’Amérique, Israël, Canada, Italie, Pologne, Pays-Bas, Australie, Nouvelle-Zélande) ont décidé de ne pas participer aux travaux.

Premier tableau: L’atmosphère est tendu, non seulement parce qu’il s’agit d’une conférence (dite Durban II) chargée d’examiner les progrès et d’évaluer la mise en œuvre de la Déclaration et du Programme d’action  de la Conférence mondiale de Durban sur le racisme de 2001, mais aussi et surtout du fait que le président iranien venait d’annoncer la poursuite de son programme nucléaire et de menacer de faire disparaitre Israël de la carte.

La délégation iranienne a planté soigneusement le décor : Devant la porte de la salle de la Société des Nations aux fresques art-déco. rouverte pour l’occasion, un groupe de rabbins vêtus de noirs, appartenant à la secte ultra-orthodoxe (haredim) des « Neturei Karta », répondent à la nuée de micros et de cameras qui se tendent vers eux tout au long de la matinée. Ils proclament leur antisionisme radical, prônant le « démantèlement » de l’Etat d’Israël et son remplacement par un Etat palestinien.

A l’intérieur de la salle, la partie droite est réservée à une délégation iranienne pléthorique, tandis que dans le fond, réservé aux observateurs, plus d’une cinquantaine de femmes portant foulards islamiques prennent position, se déclarant militantes d’ONG iraniennes, en réalité créées par le gouvernement, ce qui empêche toutes autres ONG de siéger. L’arrivée du président iranien est marquée par une « standing ovation ». La première partie du discours du président Hamadinedjad est réservée à une lecture révisionniste des deux Guerres mondiale du XXe siècle  dont l’aboutissement aurait été, dit-il, la création, par un Conseil de sécurité de l’ONU manipulé par l’Occident, de l’Etat d’Israël, dont la disparition est réclamée : « Il est temps que l’idéal du sionisme, qui est le parangon du racisme, soit brisé », ajoute-il. Le président iranien propose également une présentation négationniste de la Shoah, qualifiée de « question ambiguë et douteuse ». Cette déclaration est aussitôt marquée par la sortie des délégations de pays de l’Union européenne dont la France, et par divers incidents de salle. Il n’en demeure pas moins que la fin de l’intervention de Mahmoud Hamadinedjad est saluée par les applaudissements des pays de l’Organisation de la conférence islamique (OCI) et de pays asiatiques, tel le Sri Lanka. La réaction des pays occidentaux est résumée par un diplomate français qui déclare : « Nous n’acceptons pas que cette tribune devienne une tribune de haine. Ceux qui tiennent de tels discours, comme le président iranien, se discréditent eux-mêmes ».

Deuxième tableau : En réalité, cette mise en scène devait être l’aboutissement d’une opération diplomatique initiée dans le cadre de trois réunions du Comité préparatoire (PrepCom) de la conférence d’examen de Durban, tenues en 2008 et 2009. Ces réunions préparatoires, présidées par la Libye, avaient été le théâtre de plusieurs offensives :

Au cours de la première session (21 avril-2 mai 2008), le groupe des pays africains  a plaidé pour une conférence de nature politique semblable à celle de Durban en 2001, qui avait laissé le souvenir d’affrontements idéologiques violents, de débordements antisémites et anti-israéliens. Non sans difficultés, c’est finalement l’argument de l’Union européenne qui a prévalu, d’une conférence « d’examen » des mises en œuvre des décisions de Durban, conformément au mandat initial.

Autre  sujet de friction, l’accréditation des ONG qui seront présentes à la Conférence : L’Iran, soutenu par les pays de l’OCI, s’oppose à l’accréditation d’une ONG canadienne (Canadian Council for Israël and Jewish Advocacy), contrainte de se retirer, alors que de multiples manœuvres de dernière minute ont permis l’accréditation, hors délai, d’une dizaine d’ONG islamiques au cours de la deuxième session du PrepCom ( 6-17octobre 2008). L’objectif était la mise en place d’un « Forum de la société civile » parallèle à la Conférence d’examen, à l’image de celui qui avait parasité la Conférence mondiale de Durban.

Sur le fond, un projet de document final est mis en préparation : Il sera alimenté par des contributions écrites de l’OCI, de l’Union européenne et du Groupe asiatique, complétant des documents issus de conférences régionales du Groupe des non-alignés (Grulac) et du Groupe africain. La première mouture est un document démesuré de 640 paragraphes, simple juxtaposition des différentes contributions régionales, dont un certain nombre porte sur la condamnation de la « diffamation religieuse ». Aucun projet de synthèse n’a pu aboutir en 2008. La dernière session du PrepCom (15-20 avril 2009) qui se tient à quelques jours de l’ouverture de la Conférence aboutit à un texte en 143 points qui atténue la majorité des questions controversées, mais qui n’offre aucune cohérence. Le ton monte, avec une déclaration du chef de l’Etat libyen, le colonel Mouammar Kadhafi qui lance, à propos de cette conférence,  que « l’islam règnera sur la planète, comme Allah l’a promis », dans la perspective de « l’universalité de la religion musulmane ».

Troisième tableau : Ces préparatifs incertains, le discours du président iranien et la menace de retrait de nombreux pays font basculer la Conférence en quelques heures.

A l’issue de tractations discrètes, le groupe africain et certains pays asiatiques se désolidarisent de l’OCI. Deux jours avant la fin des travaux une assemblée plénière est rapidement réunie dans une salle annexe. En moins de quinze minutes une déclaration finale – préparée par les chancelleries occidentales- est adoptée. Ainsi, après les propos outranciers du président iranien, et les pressions tonitruantes de l’OCI, la Haut-commissaire aux droits de l’homme pouvait-elle tirer une conclusion : « Que le document ait été adopté par tous les Etats sauf neuf (absents) a été notre réponse. C’est un succès ».

Cette Déclaration finale de Durban II efface plusieurs points de friction :

*Est supprimée toute référence explicite à un pays, Israël. Génériquement, la Déclaration appelle à s’attaquer au racisme « dans toutes les régions du monde, y compris toutes celles sous occupation étrangère ». L’allusion au « sort du peuple palestinien » disparait.

*Disparait également la notion de diffamation des religions, qui est remplacée par une condamnation des cas « d’islamophobie, d’antisémitisme, de christianophobie, et d’anti arabisme se manifestant à l’égard des personnes par des stéréotypes désobligeants et une stigmatisation fondées sur leur origine ou convictions » (para. 12). On revient ainsi aux normes juridiques internationales qui condamnent toute discrimination envers des personnes, et non pas envers des groupes, écartant ainsi pour l’heure, l’idée de pénaliser le « blasphème ».

*De plus, sont réaffirmés, d’une part « le droit à la liberté d’opinion et d’expression », qui fait partie des libertés fondamentales des droits de l’homme, et d’autre  part le paragraphe consacré au devoir de mémoire de l’Holocauste, que l’Iran voulait faire disparaitre.

Les réactions de satisfaction sont quasi unanimes : Par exemple, pour le Brésil, ce document final accorde une place centrale à la personne victime de racisme, avant les politiques et les religions. Pour le Mexique, il est une réponse aux provocations qui se sont produites tant dans la salle qu’à l’extérieur. Au nom du Groupe africain, l’Afrique du sud remercie toutes les parties qui ont accepté de faire des concessions significatives.

Seules deux fausses notes se font entendre : L’OCI prône de nouveaux combats. En son nom, le Pakistan souligne que « la souplesse de l’organisation » ne signifie pas que  l’OCI ait « renoncé à ses convictions ». Pour sa part, le Mouvement des pays non-alignés, représenté par Cuba, annonce que la fin du processus d’examen de Durban « ne signifie pas la fin de nos efforts collectifs ».

Quatrième tableau : Ces intentions « revanchardes » vont se manifester dans les mois et les années qui suivent, de différentes manières :  Par des tentatives de modifier les normes du droit international dans le cadre des travaux d’un « Comité ad-hoc pour l’élaboration de normes complémentaires en matière de racisme » ; par une modification du mandat du Rapporteur spécial sur la liberté d’opinion et d’expression imposée par une résolution de l’OCI ; par une réécriture de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination, et du mandat du comité CERD qui en découle ; et par une reprise de l’offensive dans le cadre du Dixième anniversaire de la déclaration et du programme d’action de Durban.

Afin d’éviter de nouvelles dérives, les Nations unies changent de cadre en abandonnant le Conseil des droits de l’homme de Genève, pour l’Assemblée générale de New York. Ainsi, le point final de la Conférence mondiale sur le racisme de Durban est-il marqué lors d’une séance exceptionnelle dite de « haut-niveau » de la 66e session de l’Assemblée générale qui s’est tenue en une seule journée, le 22 septembre 2011.

Les diplomates ont déjoué quatre  difficultés:

*Une session plénière d’une demi-journée, ouverte aux chefs d’Etat et de gouvernement, ne pouvait donner la parole aux plus extrémistes. Les interventions étaient réservées aux représentants des cinq groupes régionaux, à l’exclusion de l’OCI. La voix de la société civile était portée par une ONG de défense des droits de l’homme du Mississipi (USA). Dans cette configuration, l’absence de certains Etats (USA, Canada, Israël…) ne serait pas remarquée. En ouvrant les travaux, le secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon s’est dit conscient de l’immense controverse qu’avait suscitée la Conférence de Durban en 2001. Il prévenait : « Pour cet anniversaire, déclarons à nouveaux quelques principes fondamentaux. Ce processus est destiné à lutter contre le racisme. Nous devons condamner quiconque utilise cette plateforme pour subvertir cet effort en prononçant des discours provocateurs et haineux ». Le chef de l’ONU a réitéré son appel à lutter contre l’antisémitisme, l’islamophobie et les discriminations contre les chrétiens.

*Les trois table-ronde organisées dans l’après-midi du 22 septembre ont néanmoins permis à certains Etats, comme l’Iran ou la Chine de tenter des diversions : Pour le ministre des Affaires étrangères de la République islamique d’Iran, M. Salehi, le « territoire palestinien occupé » est victime des mêmes « humiliations, souffrances et injustice » que l’esclavage, le colonialisme ou l’apartheid  sud-africain. Il estime que « les soutiens du régime sioniste raciste  qui ont boycotté cette conférence sont les mêmes qui permettent que des palestiniens soient victimes de ce même Etat raciste dans les territoires occupés ».  Il dénonce la « persistance de l’existence d’un Etat-apartheid dans les territoires palestiniens occupés ». Pour sa part,  l’ambassadeur de la République populaire de Chine, M. Wang Min  demande l’application pleine et entière de la Déclaration et du Programme d’action de Durban.

*Le règlement de l’Assemblée générale empêche toute participation d’ONG aux travaux, et évite ainsi tout « Forum » intempestif.

* Enfin, la déclaration politique finale devait être « courte et concise » selon le vœu d’une résolution préparatoire. Elle était préalablement rédigée par les chancelleries. Elle a été adoptée par consensus.

Dans son contenu, elle ne reprend aucune des questions qui firent controverses, se bornant à demander aux organes de l’ONU, et aux Etats membres d’exprimer « tous ensemble notre volonté résolue de faire de la l