Au lendemain de la ratification par l’Arménie de la Convention de l’Onu relative aux personnes handicapées, une table-ronde était organisée le 14 Janvier 2010 à l’Institut Naregatsi Art d’Erevan, organisée par le Défenseur des droits de l’homme d’Arménie, dans le cadre du projet de jumelage de l’Union européenne. L’expert français Gérard Fellous a animé cette rencontre qui s’est déroulée en présence d’une vingtaine de participants issus de l’administration et de la société civile.
Mise en œuvre par l’Arménie de la
CONVENTION DES NATIONS UNIES
RELATIVE AUX DROITS DES PERSONNES HANDICAPEES
Table-ronde animée par
Gérard FELLOUS
Erevan – 14-15 Janvier 2010
SOMMAIRE
Introduction : Handicap et droits de l’homme
Première partie : Présentation de la Convention et du Protocole facultatif
- Historique
- Esprit général
- Mécanismes de suivi et de contrôle
Deuxième partie : Les mises en conformité internes
- Procédures de ratification
- Promulgation d’une loi
- Mesures judiciaires et autres
Troisième partie : Les mécanismes et structures nationaux d’application et de suivi
- Centres de liaison et mécanismes de coordination gouvernementaux
- Institution de promotion, de protection et de suivi
- Rôle de la Société civile
Conclusion
INTRODUCTION :
La Déclaration universelle des droits de l’homme (1948) affirme les droits fondamentaux dont jouissent tous les êtres humains, au premier rang desquels leur égalité en droit et la non discrimination. Depuis plus de 60 ans, de nombreuses normes internationales visent à combattre les inégalités dont sont victimes certains groupes de population.
Le dernier en date de ces instruments est la Convention relative aux droits des personnes handicapées, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU, et son Protocole facultatif qui s’attaquent aux discriminations fondées sur la santé.
Cette Convention affirme que toutes les personnes qui souffrent d’une quelconque infirmité doivent bénéficier de tous les droits et libertés fondamentaux, et exige des Etats parties qu’ils prennent les mesures nécessaires pour qu’il en soit effectivement ainsi. Son préambule détaille son profond enracinement dans les droits de l’homme. Son article premier précise qu’elle a pour objet de « promouvoir, protéger et assurer la pleine et égale jouissance de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales par les personnes handicapées et de promouvoir le respect de leur dignité intrinsèque ».
Les Nations unies évaluent à 650 millions le nombre de personnes handicapées dans le monde, soit environ 10 % de la population mondiale, représentant 20 % parmi les couches sociales les plus pauvres.
Au niveau européen , il faut citer la Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe (3 mai 1996) qui engage les Etats membres à prendre les mesures nécessaires « en vue de garantir aux personnes handicapées, quels que soient leur âge, la nature et l’origine de leur handicap, l’exercice effectif du droit à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté ». Pour l’Union européenne il faut également citer la Directive portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail (2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000) qui prévoit des « aménagements raisonnables » afin de garantir le respect du principe de l’égalité de traitement à l’égard des personnes handicapées.
A travers le monde, il existe deux manières d’aborder la question des personnes handicapées : La première est la démarche de la spécialisation législative et institutionnelle, de conception ancienne et quelque peu dépassée, qui a consisté à rassembler les personnes handicapées dans des établissements spécialisés, selon leur handicap, et à leur accorder des traitements spécifiques. La seconde démarche moderne est celle de l’inclusion complète des personnes handicapées dans la société, c’est celle préconisée par les Nations unies et l’Europe.
Première partie : Présentation de la Convention et du Protocole
Historique : La Convention est le fruit d’une longue et difficile élaboration aux Nations unies : 1981 a été proclamée Année internationale des personnes handicapées, qui a produit un programme mondial d’action adopté par l’Assemblée générale en 1982 (résolution 37/52 du 3 décembre 1982). Il souligne pour la première fois que les handicapés ont les mêmes droits que leurs concitoyens et doivent bénéficier, au même titre, de l’amélioration des conditions de vie apportée par le développement économique et social. Au cours de la décennie des Nations unies pour les personnes handicapée (1983-1992), une réunion d’experts tenue à Stockholm en 1987 recommande l’organisation d’une conférence spéciale chargée d’élaborer une convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des handicapés. L’ECOSOC a créé en 1990 un groupe de travail élargi chargé d’élaborer des règles pour l’égalité des chances des enfants, jeunes et adultes handicapés, qui ont été adoptées par l’Assemblée générale le 20 décembre 1993. Le projet de convention internationale est lancé en décembre 2001, et les négociations ont commencé au printemps 2004.
La convention ainsi que le protocole facultatif ont été adoptés le 13 décembre 2006 par l’Assemblée générale des Nations unies, et ouverts à la signature le 30 mars 2007. Le jour même la Convention a été signée par 82 Etats, et le Protocole par 44 Etats, dont l’Arménie. C’est le premier grand traité du XXIe. Siècle en matière de droits de l’homme, entré en vigueur le 3 mai 2008.
A ce jour, sur 144 Etats signataires de la Convention, 76 l’ont ratifiée ; et sur 87 Etats signataires du Protocole, 48 l’ont ratifié.
En ratifiant ces instruments internationaux, l’Arménie rejoint ainsi le concert des Nations qui démontrent leur attachement aux droits de l’homme. De nombreux pays du continent européen ont ratifié ces instruments (Autriche, Azerbaïdjan, Belgique, Croatie, Espagne, Hongrie, Italie, Monténégro, Portugal, Royaume uni, Slovénie, Suède). La France est en cours de ratification législative.
Dans son rapport (27 juillet 2009) sur la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement, par la mise en œuvre du Programme d’action mondial concernant les personnes handicapées, et de la Convention relative aux droits des personnes handicapées, le Secrétaire général des Nations unies, M. Ban Klee Moon, souligne que le manque de données sur le handicap, ainsi que les divergences entre les définitions, les normes et les méthodes utilisées pour décrire la situation des personnes handicapées dans chaque pays, demeurent un obstacle à l’élaboration efficace de politiques et de programmes nationaux et internationaux, de même qu’au suivi et à l’évaluation des progrès dans la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement.
D’où la nécessité, pour chaque pays, d’entreprendre une étude statistique et un inventaire de la situation nationale.
Esprit général : Cette Convention donne une large définition des personnes handicapées : Ce sont celles « qui présentent des incapacités physiques, mentales, intellectuelles ou sensorielles durables » qui peuvent « faire obstacle à leur pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres ».
Cet engagement international entraine l’adhésion à un certain nombre de principes qui seront à la base de toutes actions internationales et nationales que l’Arménie mènera dans ce domaine. Il s’agit :
- du respect de la dignité humaine, de l’autonomie individuelle, y compris la liberté de faire ses propres choix, et de l’indépendance des personnes handicapées ;
- de la non-discrimination ;
- de la participation et de l’intégration pleines et effectives à la société ;
- du respect de la différence et de l’acceptation des personnes handicapées comme faisant partie de la diversité de l’humanité ;
- de l’égalité des chances ;
- de l’accessibilité ;
- de l’égalité entre hommes et femmes ;
- et du développement des capacités de l’enfant handicapé, et du respect du droit des enfants handicapés à préserver leur identité.
Dans le respect de ces principes généraux, la Convention met l’accent sur la garantie effective des droits de l’homme au bénéfice des personnes handicapées, « sur la base de l’égalité avec les autres », terme qui est repris, dans chaque article de la Convention relatif à un droit en particulier. Les différentes mesures qui doivent être prises ne visent pas à mettre ces personnes dans une situation plus favorable que les autres, mais simplement à compenser les désavantages consécutifs à leur handicap.
Mécanismes de suivi et de contrôle : Les articles 33 à 39 de la Convention instituent un mécanisme de suivi chargé de veiller au respect de son application par les Etats parties. Ainsi la Convention institue (article 34) le Comité des droits des personnes handicapées, sur le modèle des comités conventionnels qui existent dans d’autres domaines des droits de l’homme.
Ce Comité- composé actuellement de douze experts indépendants siégeant pour quatre ans à titre personnel ; choisis pour leur compétence et leur expérience en la matière- reçoit de chaque Etat, tous les deux ans après la ratification, un rapport détaillé sur les mesures qu’il a prises pour s’acquitter de ses obligations conventionnelles, et sur les progrès accomplis. Ce Comité adopte, le cas échéant des suggestions et recommandations d’ordre général concernant la teneur des rapports étatiques. Le rapport de chaque Etat doit également être rendu public auprès de ses citoyens
De plus, le Protocole facultatif donne compétence à ce Comité pour recevoir et examiner des communications émanant « de particuliers ou groupes de particuliers ou au nom de particuliers ou groupes de particuliers » qui prétendent être victimes d’une violation par un Etat partie, de l’un quelconque des droits énoncés dans le pacte. Un certain nombre de cas d’irrecevabilité d’une telle communication sont énoncés par le Protocole facultatif (article 2). Des procédures de transmission confidentielle à l’Etat concerné sont prévues.
Par ailleurs, un volet optionnel de ce Protocole, permet au Comité de mener une enquête (article 6). Mais chaque Etat peut déclarer ne pas reconnaitre cette compétence (article 8), soit au moment où il signe, soit au moment où il le ratifie.
Deuxième partie : Les mises en conformité internes
Procédures de ratification : Dans les pays de droit civil – comme l’Arménie ou la France- la ratification se fait à travers l’approbation du traité par le législatif. Après le vote d’approbation, l’acte de ratification est transmis à l’exécutif en vue de sa promulgation, de sa publication et de son dépôt auprès du dépositaire du traité. L’Etat qui procède à la ratification doit vérifier si ses lois et ses politiques en matière de personnes handicapées sont en conformité avec la Convention. De plus, l’occasion est offerte d’une diffusion, d’une vulgarisation de ce texte au niveau des départements et organismes gouvernementaux, des organisations de la Société civile, en particulier des ONG s’occupant des personnes handicapées.
Promulgation d’une loi : Rappelons la règle de droit international selon laquelle, pour les instruments relatifs aux droits de l’homme, des dispositions du droit constitutionnel ou du droit interne ne peuvent pas être invoqués pour justifier la non-exécution des obligations prises par un Etat lorsqu’il a ratifié la Convention.
En Espagne, par exemple, le système est dit moniste, c’est-à-dire que le droit international est en principe d’application nationale directe, y compris dans les tribunaux.
Lorsque l’incorporation de la Convention dans le système juridique interne n’est pas d’effet direct (système juridique dualiste, comme en France), il est absolument recommandé de promulguer une loi- d’une large application- regroupant tous les dispositifs législatifs existants dans tous les domaines, concernant les personnes handicapées, afin de compléter ceux-ci en les mettant en conformité avec les obligations contenues dans la Convention. Pour sa part, la France a adopté, le 11 février 2005, une loi « pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ». Elle apporte de substantielles améliorations au Code de l’action sociale et des familles, au Code de la santé publique, au Code de la sécurité sociale, au Code de l’éducation …,dans des domaines touchant la dignité, le travail, la santé, l’éducation et la formation, la circulation, la patrimonialité et le cas particulier de la tutelle et de la curatelle (handicap mental).
La réforme apportée par cette loi française est fondée sur trois axes principaux :
- Garantir aux personnes handicapées le libre choix de leur projet de vie grâce à la compensation du handicap et à un revenu d’existence favorisant une vie autonome digne ;
- Permettre une participation effective des personnes handicapées à la vie sociale grâce à l’organisation de la cité autour du principe général d’accessibilité ;
- Placer la personne handicapée au cœur du dispositif qui la concerne en substituant une logique de service à une logique administrative.
Ces engagements de l’Etat français impliquent une obligation nationale de solidarité, une prévision d’engagement budgétaire de solidarité de la Nation et des collectivités locales, un contrôle de l’effectivité de la mise en œuvre de moyens locaux, et de la concertation continue avec les intéressés ou leurs représentants.
Mesures judiciaires et autres : Pour garantir l’égalité effective des personnes handicapées dans tous les aspects de la vie, des mesures législatives ne sont pas suffisantes. Elles devraient être complétées par des mesures judiciaires, administratives, éducatives, financières et sociales, entre autres.
L’Etat partie doit en particulier veiller à ce que tous les droits consacrés par la Convention puissent être invoqués devant les tribunaux nationaux, et à ce que les personnes handicapées aient accès à la justice (article 13).
Il est recommandé de mettre en place des mesures portant sur des catégories spécifiques de personnes handicapées.
Par exemple, en France, la scolarisation des enfants handicapés a fait l’objet d’une loi (11 février 2005) dite « pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ». Elle a institué une « inversion fondamentale du principe de scolarisation », en ce sens que la scolarisation de l’enfant ou de l’adolescent se fait en priorité en milieu scolaire national. Si l’enfant a besoin d’un accompagnement plus adapté, sa scolarisation peut se dérouler dans un établissement médico-social ou hospitalier. Mais cette loi supprime le clivage ancien entre l’éducation ordinaire et l’éducation spéciale, afin de promouvoir la complémentarité des interventions auprès des jeunes concernés.
Autre exemple tiré de l’expérience française, celui de la maladie mentale : Une étude a été menée par la Commission nationale consultative des droits de l’homme sur la préservation de la santé, l’accès aux soins et les droits de l’homme (2006) dans laquelle elle pose la question de la place accordée aux malades mentaux dans le mouvement d’affirmation des droits des personnes handicapées, et sur le lien établi entre dangerosité et maladie mentale. Elle s’est pas ailleurs penchée sur l’institution de la tutelle et de la curatelle lorsque l’handicapé mental n’est pas en mesure d’exprimer aisément ses droits.
Nous préconisons que de telle études soient menées en Arménie, si elles n’existent déjà. De même qu’il est recommandé d’adopter en Arménie un plan national d’action sur le handicap.
Troisième partie : Les mesures et structures d’application et de suivi nationaux. Mise en œuvre du Protocole.
Dans une étude thématique visant à faire mieux connaître et comprendre la Convention, le Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’homme souligne que l’Etat partie à la Convention doit créer ou désigner des mécanismes et des structures de suivi, au niveau national, faisant remarquer que le fonctionnement effectif de ces structures joue un rôle clef dans l’application effective de la Convention.
Centres de liaison et mécanismes de coordination au niveau gouvernemental : Ils sont prévus à l’article 33-1 qui demande à l’Etat partie de désigner « un ou plusieurs points de contact », et met en place au sein des différents départements et administrations concernés « un dispositif de coordination (facultatif) chargé de faciliter les actions » liées à l’application de la Convention. Cela nécessite préalablement une évaluation des institutions existantes afin d’y apporter les modifications nécessaires. Le ou les points focaux devraient être mis en place au plus haut niveau ministériel.
Dans l’expérience française, ces points de contact sont conçus comme des relais ministériels qui sont appelés à conseiller le gouvernement sur l’élaboration de lois, de politiques et de plans d’action, d’évaluer leur impact sur les personnes handicapées, de rédiger, réviser ou amender les textes législatifs ou règlementaires en prenant en compte les dispositions de la Convention, et enfin à faire connaître les textes internationaux au sein de l’administration d’Etat.
En France, le dispositif de coordination des points de contact est assuré par un Comité interministériel du handicap (CIH) placé auprès du Premier ministre et chargé de définir, coordonner et évaluer la politique du handicap du Gouvernement.
Conformément à l’article 4-3 de la Convention selon lequel « dans l’élaboration et la mise en œuvre des lois et des politiques adoptées aux fins de l’application de la Convention(…) les Etats parties consultent étroitement et font activement participer les personnes handicapées (…) par l’intermédiaire des organisations qui les représentent », le dispositif français est complété par un Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH). Celui-ci est composé « des représentants des associations ou organismes regroupant des personnes handicapées ou leurs familles, œuvrant dans le domaine du handicap, finançant la protection sociale ou développant des actions de recherche ».
La promotion, la protection et le suivi de la Convention au niveau national : L’article 33-2 de la Convention prévoit que l’Etat partie désigne, au niveau interne, un mécanisme indépendant de promotion, de protection et de suivi de l’application de la Convention. Un tel mécanisme doit tenir compte « des principes applicables au statut et au fonctionnement des Institutions nationales de protection et de promotion des droits de l’homme ».
En Arménie, le Défenseur des droits de l’homme (Ombudsman) répond très justement à la définition de cette institution.
Sa mission de promotion est parfaitement illustrée par l’actuel séminaire, et par de nombreuses actions à mener, dans l’avenir, impliquant un grand nombre d’intervenants nationaux, particulièrement dans le milieu associatif.
Sa mission de protection prévue par la Convention comprend le recours à tous les mécanismes de plaintes accessibles, parmi lesquels se trouvent les mécanismes juridiques et administratifs aptes à faire valoir les droits des personnes handicapées. Une section spécialisée de l’institution du Défenseur arménien des droits de l’homme pourrait se consacrer à la réception, au traitement et au suivi de telles plaintes, selon des procédures à préciser, qu’elles concernent les administrations de l’Etat, les collectivités publiques territoriales, les établissements publics et tout autre organisme de service public, que le domaine privé.
Enfin sa mission de suivi consiste à évaluer régulièrement la conformité de la législation nationale avec les dispositions de la Convention, et à formuler des recommandations aux pouvoirs publics. Elle veille également au suivi d’éventuelles recommandations faites par le Comité onusien des droits des personnes handicapées. Elle participe aux rapports remis par les autorités nationales aux Nations unies, dans le cadre de la Convention – notamment dans le cadre de la coordination interministérielle.
Rôle de la Société civile : L’article 33-3 de la Convention dispose que « la Société civile – en particulier les personnes handicapées et les organisations qui les représentent- est associée pleinement à la fonction de suivi » de la Convention. La Déclaration de Madrid (nov. 2006) détermine les activités prioritaires qui permettent d’assurer la participation de la Société civile.
En France, deux organismes regroupent aujourd’hui l’ensemble des associations de personnes handicapées et de leurs familles : – Le « Comité d’Entente », regroupant près de 70 associations ; – et le « Conseil français des personnes handicapées pour les questions européennes » (CFHE), qui traite essentiellement des politiques du handicap à l’échelon européen et international.
En Arménie, le Défenseur des droits de l’homme pourrait créer, en son sein, un Comité consultatif de coordination regroupant l’ensemble des associations concernées.
Conclusion : Ce premier survol rapide a voulu rappeler le cadre, ainsi que les obligations principales fixées par la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, de faire part de l’expérience française, et de suggérer quelques piste pour la mise en conformité et la mise en œuvre de cette Convention en Arménie. Chaque point évoqué peut être développé selon les besoins.